Stellungnahme zum Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/2881 über Luftqualität und saubere Luft für Europa und den Entwurf einer Neufassung der 39. BImSchV

Stellungnahme zum Referentenentwurf

Das Centre for Planetary Health Policy (CPHP) und dessen Dachorganisation, die Deutsche Allianz Klimawandel und Gesundheit (KLUG) e.V., begrüßen ausdrücklich die geplante Neufassung der 39. BImSchV im Rahmen der Umsetzung der novellierten EU- Luftqualitätsrichtlinie. Die Verschärfung der Luftqualitätsstandards in Deutschland ist ein dringend notwendiger Schritt, um die Gesundheit der Bürger*innen besser zu schützen und sozioökonomische Folgekosten zu vermeiden.

Die ab 2030 geltenden Luftqualitätsstandards werden nicht nur direkte Gesundheitsvorteile mit sich bringen, sondern auch indirekte wirtschaftliche Effekte entfalten, in dem gesundheitsbedingte (z.B. durch Behandlungskosten, Arbeitsausfälle oder Produktivitätsverluste) und umweltbedingte Kosten, (z.B. durch Ernteausfälle) reduziert werden. Maßnahmen zur Luftreinhaltung, die durch die Umsetzung der Luftqualitätsrichtlinie in deutsches Recht ermöglicht werden, haben nicht nur direkte Gesundheitsvorteile, sondern auch positive Nebeneffekte, z.B. durch weniger gesundheitsschädigende Lärmbelastung, bessere Aufenthaltsqualität im Freien und Synergien mit Klimaschutz- und Klimaanpassungszielen.

Zum Schutz der Gesundheit sollte die langfristig geplante Annäherung an die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (WHO) so schnell wie möglich umgesetzt werden. Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur könnten dadurch in Deutschland weitere 21.640 vorzeitige Todesfälle aufgrund von Feinstaub (PM2,5) und zusätzliche 5.5552 vorzeitige Todesfälle durch Stickstoffdioxid (NO2) verhindert werden¹¹. Dabei sind vorzeitige Todesfälle immer nur die Spitze des Eisbergs, unter der sich eine erhebliche Krankheitslast und damit verbundenes Leid und Kosten verbergen. Epidemiologische Studien zeigen, dass auch vermeintlich geringere Mengen von Luftschadstoffen Risiken für zahlreiche Erkrankungen erhöhen – von Herz-Kreislauflauf- über Lungenerkrankungen bis hin zu Demenz, Diabetes und Krebserkrankungen. Angesichts der angespannten Lage der gesetzlichen Krankenversicherung und steigenden Kosten des Gesundheitssystems als Ganzes, ist es auch laut Sachverständigenrat der Bundesregierung unerlässlich, die Bevölkerungsgesundheit zu verbessern.

Die Verbesserung der Luftqualität ist daher eine der wichtigsten Maßnahmen für die Verbesserung der Bevölkerungsgesundheit. Die neuen Grenz- und Zielwerte stellen bereits einen politischen Kompromiss zwischen den WHO-Empfehlungen und den veralteten aktuell geltenden Werden dar. Deshalb sind Fristverlängerungen zur Einhaltung der ab 2030 geltenden Grenzwerte von bis zu fünf oder sogar zehn Jahren abzulehnen.

European Environment Agency (2025). Harm to human health from air pollution in Europe: burden of disease status.
https://www.eea.europa.eu/en/analysis/publications/harm-to-human-health-from-air-pollution-burden-of-diseasestatus-2025?activeAccordion=b09c6072-6c15-437a-aff5-1346e185ba73 ↩︎

Änderung der 39. Bundes-Immissionsschutzverordnung
(BImSchV)

Fristgerechtes Inkrafttreten

Sowohl das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie (EU) 2024/2881 über Luftqualität und saubere Luft für Europa als auch die 39. BImSchV sollten fristgerecht bis zum 11. Dezember 2026, nicht erst verspätet zum am 1. Januar 2027 in Kraft treten.

Abschnitt 2 – Beurteilung der Luftqualität

Probenahmestellen (§ 6)

Eine flächendeckende Überwachung der Luftqualität, insbesondere durch mehr Messstellen für Feinstaub (PM2,5) ist zu begrüßen. Nur ein dichtes Messnetz kann die tatsächliche Belastung der Bevölkerung erfassen. Die in § 6 Absatz 3 vorgesehene Möglichkeit, die Anzahl ortsfester Messstationen zu reduzieren, ist daher zu streichen. Außerdem sollten Häfen nicht pauschal ausgeschlossen werden, sondern müssen bei relevanter Exposition – etwa in der Nähe von Wohngebieten oder Arbeitsflächen – unbedingt einbezogen bleiben.

Monitoring von Ultrafeinstaub, Ruß und Ammoniak (§ 6)

Wir begrüßen ausdrücklich, dass die Belastung durch UFP, Ruß und NH3 in Zukunft systematisch erfasst wird, was eine essentielle Grundlage zur Erforschung von möglichen gesundheitlichen Risiken ermöglicht. Dabei ist laut WHO durch epidemiologische Studien ein klarer Zusammenhang zwischen Herz-Kreislauf- und Lungenerkrankungen sowie Todesfällen und der Belastung durch Ruß belegt. Toxikologische Studien deuten außerdem darauf hin, dass Ruß als Trägermaterial für verschiedene chemische Substanzen fungiert – darunter auch giftige Stoffe – und diese in den menschlichen Körper transportiert. Auch gesundheitliche Schäden durch NH3- Belastung wie z.B. kardiovaskuläre und respiratorische Schäden, eine verringerte Lungenfunktion, die Verschlimmerung von Asthma-Symptomen, sind bekannt. Perspektivisch sind verbindliche Grenzwerte daher auch für Ruß und Ammoniak sowie bei verbesserter Evidenzlage auch UFP geboten. Bei der Einrichtung von Probenahmestellen für UFP ist zu beachten, dass diese auch Gebiete mit hohem Expositionsrisiko (z.B. Flughäfen) abdecken.

Abschnitt 3 – Kontrolle der Luftqualität

Grenzwerte, Zielwerte und Verpflichtungen zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition (§ 10)

Die geplante Verschärfung der Grenzwerte ist ein wichtiger Schritt zur Reduktion von Gesundheitsrisiken. Allerdings besteht noch erheblicher Verbesserungsbedarf, um die gesundheitlichen Empfehlungen der WHO zu erreichen. Die Jahresmittelgrenzwerte für Stickstoffdioxid und PM2,5 liegen aktuell noch doppelt so hoch wie die WHO-Empfehlungen, und auch der PM10-Grenzwert bleibt deutlich darüber. Die neuen Tagesmittelgrenzwerte sind zu begrüßen, da kurzfristige Belastungsspitzen stärker berücksichtigt werden. Allerdings sind die zulässigen Konzentrationen zu hoch angesetzt, und die Anzahl der erlaubten Überschreitungstage (18 Tage) ist im Vergleich zur WHO-Empfehlung von nur drei Tagen zu großzügig. Um ein wirksames Schutzniveau zu gewährleisten, sollten die Grenzwerte schrittweise an die WHO-Richtwerte angepasst werden. Wir begrüßen, dass dies durch die sukzessive Minderungsverpflichtung des Average Exposure Index (AEI) in der EU-Luftqualitätsrichtlinie bis zu Einhaltung von maximal 5 μg/m³ für PM2,5 und 10 μg/m für NO2 vorgegeben ist.

Benzo(a)pyren

Die WHO empfiehlt einen Richtwert von 0,12 ng/m³ für Benzo(a)pyren, während die EU-Richtlinie 1 ng/m³ zulässt. Da Benzo(a)pyren als stark krebserregend eingestuft wird, wäre eine nationale Verschärfung aus Gründen des Gesundheitsschutzes dringend notwendig.

Emissionsbeiträge aus natürlichen Quellen (§ 13)

§13 Absatz 1 erlaubt den zuständigen Behörden, dass sie Gebiete oder Gebietseinheiten bestimmen, in denen Überschreitungen von Grenzwerten oder eine Nichteinhaltung der Vorgaben zur Verringerung der durchschnittlichen Exposition auf natürliche Quellen zurückzuführen sind. Allerdings stellen auch Luftschadstoffe aus natürlichen Quellen ein Gesundheitsrisiko dar. Daher sollte eine Anrechnung natürlicher Quellen an strenge Nachweispflichten geknüpft werden und nicht pauschal genehmigt werden.

Verlängerung der Frist für das Erreichen bestimmter Grenzwerte (§ 15)

Aus gesundheitlicher Sicht sind Fristverlängerungen unbedingt auszuschließen, da jede Verzögerung mit einem Mehr an Krankheitslast, Leid und Kosten verbunden ist. Zudem sind die neuen Grenzwerte in Deutschland mit entsprechenden Maßnahmenbündeln, die auch den Klimaschutz und ‑anpassungszielen zuträglich sind, bis 2030 gut zu erreichen, wenn gemeinsam auf Bundes‑, Landes- und kommunaler Ebene politisch gehandelt wird.

Voraussetzung für eine Fristverlängerung in eng begrenzten Ausnahmefällen muss der Nachweis im Rahmen einer Einzelfallprüfung sein, dass sämtliche lokal verfügbaren, geeigneten und verhältnismäßigen Minderungsmaßnahmen ausgeschöpft wurden. Maßnahmen, die in den Anhängen der EU-Luftqualitätsrichtlinie als mögliche Minderungsmaßnahmen aufgeführt sind, dürfen dabei nicht pauschal als unverhältnismäßig ausgeschlossen werden. Auch Maßnahmen im Bereich der Schifffahrt und Logistik dürfen nicht pauschal ausgeschlossen werden.

Außerdem sollte unter § 1 der Begriff „Haushaltsheizungen“ klar definiert werden, um sicherzustellen, dass er sich nur auf Zentralheizungen (Kessel) bezieht. Das ist notwendig, da in Deutschland Einzelraumfeuerungsanlagen nahezu ausschließlich als Zusatzheizungen genutzt werden. Da diese Anlagen ohne Abgasreinigung besonders hohe Schadstoffemissionen verursachen, sollte ihr gegebenenfalls notwendiger Austausch definitorisch nicht als Grundlage für Fristverlängerungen dienen.

Luftreinhaltepläne und Luftqualitätsfahrpläne (§ 16)

Luftreinhalte- und Luftqualitätsfahrpläne sollten konkrete, überprüfbare, schadstoffspezifische und fristgebundene Maßnahmen, die unter Berücksichtigung der lokalen bzw. regionalen Schadstoffquellen alle relevanten Bereiche (insbesondere Verkehr, Holzfeuerung, Industrie, Energieerzeugung und Landwirtschaft) einschließen.

Kommunen und zuständige Behörden müssen den Handlungsspielraum haben, um effektive Luftreinhaltemaßnahmen umsetzen zu können. Dies betrifft finanzielle und personelle Ressourcen, aber auch Anordnungsbefugnisse für Fahrbeschränkungen, Tempo 30-Zonen, Nullemissionszonen sowie Maßnahmen zur Reduktion von schadstoffreicher Holzfeuerung.

Ozon

Die gesundheitlichen Risiken durch Ozonbelastung sind vielfältig belegt und betreffen vor allem die Atemwege, die Lunge und das Herz-Kreislauf-System. Schon kurzfristige Exposition kann zu Reizungen der Atemwege führen, die sich durch Husten, Halsschmerzen oder Atemnot äußern. Besonders gefährdet sind Menschen mit Vorerkrankungen wie Asthma oder chronisch obstruktiven Lungenerkrankungen, da Ozon Entzündungen fördert und die Symptome verschlimmern kann. Auch das Herz-Kreislauf-System wird belastet, da Ozon Entzündungsprozesse im Körper anregt und die Gefäße verengen kann, was das Risiko für Herzinfarkte oder Schlaganfälle erhöht. Langfristig kann eine dauerhafte Belastung mit Ozon zu chronischen Lungenerkrankungen führen, insbesondere bei Kindern, deren Lungen sich noch entwickeln. Studien deuten darauf hin, dass eine langfristige Ozonbelastung auch mit einer erhöhten Sterblichkeit in Verbindung steht, vor allem durch Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen.

Gleichzeitig lässt sich Ozonbelastung kaum mit lokalen Maßnahmen reduzieren, weshalb hier die Verantwortung für einen Maßnahmenplan beim Bundesumweltministerium in Zusammenarbeit mit den Ländern liegen sollte. Ein Vorbild ist hier Österreich, wo u.a. durch das Ozongesetz die Reduktion der Ozonbelastung auf Bundesebene verantwortet wird. Die Vorläufersubstanzen von Ozon (NOx, Methan, VOCs) müssen durch ein Maßnahmenbündel in den Bereichen Landwirtschaft, Industrie und Verkehr reduziert werden. Dass für Ozon weiterhin nur ein Ziel‑, kein Grenzwert gilt, darf kein Grund dafür sein, die Reduktion von Ozonbelastung weniger ambitioniert zu verfolgen.

Anlagen

Zu Anlage 4 — Ausnahmekategorien

Hafenflächen sollten nicht automatisch den Ausnahmekategorien zugeordnet werden, da auch die Gesundheit der Menschen, die auf oder in der Nähe von Hafenflächen arbeiten, wohnen oder sich aufhalten, geschützt werden muss. Bei relevanter Exposition sollten Häfen daher weiterhin in die Luftqualitätsbeurteilung einbezogen werden.

Zu Anlage 9 – Sofortmaßnahmen

Der Maßnahmenkatalog sollte um weitere relevante Quellen aus Holzfeuerung, insbesondere temporäre Nutzungsverbote für Zusatzheizungen und Öfen mit Festbrennstoffen, ergänzt werden.

Änderung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG)

In § 47 Absatz 4a sollte der neue NO₂-Grenzwert von 20 μg/m³ anstatt der angedachten 50 μg/m³ die Grundlage sein. Von der EU aufgeführte wirksame Maßnahmen zur Einhaltung dieses Grenzwerts wie z.B. Zufahrtsbeschränkungen, Umwelt- und Nullemissionszonen müssen rechtssicher eingeführt und umgesetzt werden können.

Das CPHP ist eine unabhängige Denkfabrik, die zu Gesundheitspolitik und globalen Umweltveränderungen arbeitet.

CPHP- Publikationen unterliegen einem dreistufigen internen Überprüfungsverfahren und geben die Auffassung der Autor*innen wieder.

Schriftliche Stellungnahmen zu Gesetzesentwürfen oder Anträgen reichen wir ein, wenn das CPHP als Sachverständige vom Bundestag oder den Landtagen zu deren Anhörungen eingeladen wurde. Die Stellungsnahmen spielen die Expertise unserer wissenschaftlichen Mitarbeiter*innen in Beantwortung der spezifischen Fragestellungen der Anhörung wider.

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